11次执法为何解决不了企业污染:镇街权责不对等

2012-09-27 19:25:55 admin 10
  “如果11次都解决不了问题,你环保局的牌子还有没有权威性?”日前,省委常委、广州市委书记万庆良获知钟落潭镇一企业长期排污、村民多次反映未获解决后,严厉责问有关部门负责人。一石激起千层浪,市委书记“发飙”引发深思:环保执法缘何困难重重?镇街无权监管却又承担属地责任是否合理?简政强镇为何难以落到实处?在市委书记的高度关注下,该宗企业污染案有望得到圆满解决,但这毕竟不是常态,加强社会管理、强化公共服务需要作出制度设计、政策安排。

  本期广州圆桌,我们邀请了3位专家和1位基层干部,围绕新闻事件背后的行政逻辑、基层困境及解决之道等焦点问题进行探讨。

  CFp供图

  监督执法主体职责不清

  南方日报:11次现场执法仍解决不了一个企业污染问题,事件本身说明了什么问题?

  戴黍:政府各个部门之间、上下级之间往往存在行政壁垒问题。此类监督执法工作,不同部门之间、上下级政府之间存在相互推诿的情况,哪些是“肥缺”,哪些是“苦差”,大家心里都有数,导致有些事项无人认领,大家都不愿去碰,有些事项却争着管、抢着管。在这种情形下,尤其需要对权责作出清晰的界定。

  此外,监督执法主体存在结构性缺陷,由于大范围内的政府职能没有得到整合,监督执法主体分散在各有关部门,一些关联性较强的监督执法任务不能形成合力,从而导致了监督执法缺位;再次,监督执法主体职责不清、工作难以衔接、信息无法共享又引发了职能错位。

  史传林:对于地方绩效考核,目前最终还是落在GDp上。在环保执法过程中,如果真正将一些企业关停,有可能导致GDp下降,也可能因为工人失业而产生一些社会不稳定因素,政府肯定会综合考虑,然后再作出决定。如果不把环保纳入“一票否决”,这种局面恐怕难以根治。此外,领导实行的是任期制,而环境保护工作需要长期努力才见成效,造成各级领导干部根本不重视这一工作。

  彭澎:从发展角度来看,环境保护当前还处于弱势地位,得不到各级党委政府的真正重视。譬如一些大项目,环评方面往往作出一些让步、妥协。

  张义:主要还是执法不严。一般来说,镇街发现问题反馈至环保部门后,环保部门来现场后,首先是督促其整改。被投诉的那个自行车厂,也安装了净化设备。但问题是,环保部门没有力量搞好后续监管,一套净化设备运行要成本,有投诉、检查时,上线运行一下,人一走就关掉。镇街只有监督权,发现问题后可以督促其改正,但很难有效制止。

  镇街权责不对等亟待改变

  南方日报:这一事件既反映出广州环保部门执法力量薄弱、执法成效不足,也折射出广州镇街执法权力缺失,但又承担无限责任。如果把部分行政执法权力下放基层,对于加强社会管理、强化公共服务能否有积极意义?

  戴黍:公共管理有一条铁律,权力和责任一定要对等,如果二者不适应,权责不对称,长此以往一定会出问题。广州不少镇街面积大,外来人口多,入住企业多,经济发展快,镇一级政府承担了大量的管理职责,但行政许可、行政审批及行政执法权并没有真正放下去。类似这种企业污染事件,不应该因为某个领导的特别关注才得以处理,而是应该靠制度化、常规化的手段来解决。镇街政府无权,但出事后要被问责,违背了权责对等原则。

  史传林:简政强镇最早是在顺德推开的,改革成效不错。一方面是推行大部制,优化组合党委、政府的组织架构,一方面是梳理行政管理事项,能放的往下放,镇街承接权限后,着力在规范行政、减少环节、提高效率上实现“大提速”。在我们的行政序列中,镇处于最末端,“压力体制”在镇一级政府中体现得非常明显,上边千条线,下边一根针,中央、省、市、县都是间接管理,镇是直接面向群众,承担的公共事务压力大,签了很多责任状,但有些也落实不了,改变这一现状需要重新调整利益格局。

  彭澎:关于简政强镇,我想打几个问号。上边做不好的,下边是不是一定能做好?难道省、市讲政绩,镇就不讲政绩?现在的问题是层层要权,省里向中央要权,市里向省里要权,镇街向市区要权,行政许可、审批及执法意味着资源,都想聚在手里。如果有严格的考核,拿权的要承担责任,估计大家也不会要了,放权也不是万能的。

  张义:如果给镇街执法权,对于搞好基层治理极具积极意义。譬如我们有环保方面的执法权,我们肯定会统筹考虑,比如制定切实可行的低端企业淘汰计划,把那些重污染的行业、企业淘汰出辖区。环保部门也可以制定这个计划,但他们执行不下去。如果审批、监督、执法一条龙,我们发现问题就可以处理,行政效率将大大提高。

  区一级政府也无权下放

  南方日报:广东省早已下发《关于简政强镇事权改革的指导意见》,广州市也推出了实施意见,但事权改革缘何难以推进?

  戴黍:应该说,我们的行政机制设置存在问题。从权力使用的方便考虑,上位权主要集中在关联部门。就拿行政审批来说,各部门中一般按管理条块设置内设机构,某一类事务的审批、管理和监督集中在一个内设机构中,这使得一些政策性的管理变成了审批的条件,一些管理和监督措施也由审批替代了。

  史传林:一方面,乡镇这个层级,很早就有存废的争论。从中国传统来讲,自秦朝至清末的两千多年,“皇权止于县政”,乡里制度集中地反映了宗法性与行政性的高度整合,新中国成立以来很长时期,乡镇的功能主要是农村治理;另一方面,对于经济发达地区,传统概念早已突破,也需要配套改革,但现在公共利益部门化倾向十分明显,权力背后是资源和利益,改革意味着利益关系的重新调整。不要小看简政强镇,从大处讲这一进程涉及国家行政体制改革的整体推进。

  张义:广州市目前是市、区、镇街三级架构,市层面权限占大头,区里也没有多少权可以放。为什么这么说,拿我们区来讲,镇街干部与区直机关干部经常交流,我也在区职能部门任职过,去年,市向各区(县级市)下放了一批事权,情况才稍有改变。此外,目前对职能部门没有严格考核,如果我们针对国土规划部门考核每年度违章建筑的占比,这就会倒逼他们改革创新解决问题,而不是把标准、条件设置太高,过不了审批关就是违法,实际造成全部违法。但实际呢,这一项考核的是镇街,权责严重不对等。

  政府扩权冲动亦需警惕

  南方日报:也有人担心权力下放造成监督真空,简政强镇尚需哪些配套机制?

  戴黍:确实存在这一问题,这需要从另一个层面去做好制度设计,包括财力保障、监督体系等。但这并不是阻碍权力下放的理由,简政放权的大趋势不能动摇,如果基层在承担大量事务的情形下,而没有一定的决定权和自由裁量权,造成的后果会更严重。至于实施效果以及反映出来的问题,需要边摸索边解决。

  史传林:基层面临社会管理压力,权力下放是一方面。但我们也要反思,基层也要扩权,是不是政府管得太多?政府本身就有扩权的冲动性,加之公民社会比较薄弱,面对分散的个体,政府这种冲动需要抑制。同时,压力大往往是因为政府职能边界太宽,就这次这个污染事件来说,国外的经验是很多环保NGO会介入,而不仅仅是政府的干预,行政权力介入有强制性,社会组织、媒体的介入效果往往会更好,会给企业带来一种社会压力。

  张义:简政强镇要落实到位,确实还需要先期考虑配套机制问题。一是财力、人力的配备,切实做到“权、责、财”相统一,事权的增加,意味着人员的增加;二是法规需要进一步完善,行政执法权现在只赋予县级以上政府,广州的中心镇行政级别已经是参照县级政府,如何理顺市、区、镇关系,制度上需要作出安排;三是监督体系方面,我们应该把所有事项的办事程序公开化、规范化,使其简单明了,不能再是以文件形式内部流通,再就是严格考核,如果权力下放,出问题遭罚理所应当。

  ●嘉宾

  戴黍 华南师范大学公共管理学院教授

  史传林 华南农业大学公共管理学院副院长

  彭澎 广东省体制改革研究会副会长

  张义(化名) 广州市某区基层干部

  ●主持人

  黄伟 南方日报记者

本信息摘自:广东省环境保护公众网